(5) La lucha contra la inmigración irregular
Sean cuales sean los criterios que definan las políticas europeas de inmigración, mientras las diferencias de desarrollo y bienestar entre Europa, Asia, África y América Latina sigan siendo tan grandes, Europa tendrá que seguir tomando medidas para evitar recibir una inmigración no deseada.
Especialmente preocupante es la presión migratoria que proviene del continente africano: con una natalidad media de 5,5 hijos por mujer, su población se duplicará en 25 años según las previsiones del Banco Mundial, pasando de 900 a 1.800 millones de personas, sin que ninguna previsión permita imaginar un desarrollo económico capaz de sostener esa población. A pesar de los avances experimentados en África en las últimas décadas, la natalidad sigue siendo tan alta que recorta el efecto de las mejoras económicas. El Producto Interior Bruto africano ha crecido un 72% en las dos últimas décadas, pasando de 905.000 millones de dólares en 1990 a 1.557.000 millones en 2006, pero su efecto sobre el bienestar se ha visto amortiguado por el alto crecimiento de la población. Así, la renta per cápita ha aumentado en el mismo período sólo 261 dólares (de 1.449 a 1.710), lo que supone una subida del 18%.
El Mediterráneo es hoy en día la frontera de mayor desigualdad del mundo: la renta per cápita en España es 13 veces mayor que la marroquí, mientras que en la otra gran frontera migratoria entre el primer y el segundo mundo, la que separa México de EEUU, la relación es sólo de 1 a 5. No sólo la renta per cápita es mayor. Europa ofrece otros muchos bienes públicos escasos en los países en desarrollo y que se convierten en factores de atracción tan importantes como la renta: paz, baja criminalidad, servicios públicos eficaces, funcionarios fiables, derechos individuales frente al Estado, sanidad y educación gratuita, etc. En conjunto, la diferencia entre el nivel de bienestar en la UE y en África es tan grande que sólo una política europea muy decidida y eficaz contra la inmigración irregular puede incidir en la disminución de estos flujos.
La constatación de este hecho impulsó al Gobierno español a responder en clave fundamentalmente europea a los trágicos sucesos de 2005 en la frontera de Ceuta y Melilla con Marruecos. Cientos de inmigrantes, en su mayoría de origen subsahariano y asentados durante meses en Marruecos en las cercanías de la frontera española, asaltaron la valla para alcanzar suelo español y por ende suelo europeo. Durante el asalto fallecieron en confusas circunstancias varios de los inmigrantes. Desde el Gobierno español se optó por europeizar la respuesta a la crisis y, como resultado de esta estrategia, la cumbre informal de jefes de Estado y Gobierno de la UE de Hampton Court, convocada por el primer ministro Tony Blair, como presidente del Consejo, concluyó que urgía adoptar medidas en relación con los países de tránsito y origen de inmigrantes, en especial con los de África septentrional y subsahariana. En respuesta a este importante impulso político, en el que se puede reconocer la impronta española, el Consejo Europeo de diciembre 2005 aprobó el documento “Planteamiento global sobre migración: acciones prioritarias en África y el Mediterráneo” (conocido como Enfoque global), que pretende dotar a la UE de coherencia en cuestiones migratorias y aspectos relacionados tales como las relaciones exteriores, la ayuda al desarrollo y el espacio de libertad, seguridad y justicia. Asimismo, este planteamiento recoge la necesidad de solidaridad activa y la responsabilidad, no sólo de los países receptores sino también de los terceros países, ya sean de origen o tránsito de los flujos migratorios.[10] En conjunto, el Enfoque global afirma basarse en tres principios: solidaridad entre los Estados miembros, asociación con los terceros países y protección de los emigrantes, especialmente de los grupos más vulnerables.
Hasta el momento, el Enfoque global se ha limitado a África y la región del Mediterráneo, impulsado y respaldado por los socios meridionales de la UE. Sin embargo, también otras áreas geográficas requieren la acción concertada europea en materia migratoria (Europa Oriental, Asia). El Enfoque global es la respuesta reciente a la necesidad de dotar de una dimensión exterior articulada a la lucha contra la inmigración irregular de la UE, un aspecto cada vez más central en las relaciones de la UE con otros países. Ya en el Consejo Europeo de Sevilla en 2002, es decir, durante la Presidencia española, se instó la inclusión de una cláusula sobre gestión común de los flujos migratorios y sobre la readmisión obligatoria en caso de inmigración ilegal en aquellos acuerdos que se firmaran entre la UE y terceros países, incorporando de esta manera a los tratados una nueva condicionalidad, la cooperación en materia migratoria.
(5.1) Migración y desarrollo
Entre las dimensiones del Enfoque global, cabe destacar la relación entre migración y desarrollo, relación que ya se había mencionado en el Consejo Europeo de Sevilla en el que se destacó el papel que la política de desarrollo podría desempeñar en la reducción de los flujos migratorios. La relación existente entre el subdesarrollo y la emigración ha llevado a muchos a pensar en la ayuda al desarrollo como un proyecto a largo plazo para frenar la inmigración.
La Comisión, en su comunicación sobre Migración y Desarrollo,[11] establece tres áreas de acción en esta materia: remesas, diásporas y migración circular. Sin embargo, existen muchas dudas sobre la efectividad de esta aproximación, ya que numerosos estudios ponen en duda los efectos de las remesas sobre el nivel de desarrollo de los países receptores y respecto a fomentar la migración circular (inmigración reiterada de idea y vuelta), están aún muy poco claros sus efectos a largo plazo y sus potencialidades. A todo esto debe sumarse el hecho de que los países que más emigrantes producen no son los más pobres sino los de nivel medio, como México o Turquía, de la misma forma que dentro de los países en desarrollo no son los más pobres los que más emigran sino las capas medias.
El paso de un país desde el subdesarrollo a este escalón intermedio produce más y no menos individuos dispuestos a emigrar y capaces de hacerlo. En el improbable caso de que la cooperación europea consiguiese un incremento sustancial en el nivel de riqueza y bienestar africanos a medio plazo, eso se traduciría en más presión migratoria, no en menos. Por tanto, la cooperación al desarrollo no puede concebirse como una medida para la reducción de la inmigración, aunque la ayuda al desarrollo y los acuerdos comerciales deban utilizarse también como incentivo para que los Estados de tránsito o de origen de la inmigración colaboren en la lucha contra la inmigración irregular.
España ya ha iniciado con éxito este camino en sus relaciones con los países de África Occidental y Marruecos, en este último caso con gran implicación de la UE. Por otra parte, el hecho de que la ayuda económica esté condicionada a la colaboración del país receptor en la política migratoria ha recibido críticas por parte de los que consideran que esta condicionalidad desnaturaliza el principal objetivo de la ayuda: la lucha contra la pobreza.[12]
Esto no significa que no deba ahondarse en aquellos instrumentos vinculados a la cooperación al desarrollo, ya que es indudable que a largo plazo la mejor manera de incidir en las causas de la migración es abordar los factores de expulsión o push factors, por lo que el desarrollo y el bienestar de las sociedades de origen de los inmigrantes es un meta más que legítima y necesaria de las acciones europeas en esta materia.
(5.2) Gestión y control de fronteras
En comparación con otros grandes destinos de emigración, como Canadá, EEUU y Australia, Europa presenta dos debilidades en su intento de evitar la inmigración no deseada: su posición geográfica, limítrofe a la vez con Asia y África, y la gran diferencia de intereses en su interior, lo que ha impedido hasta ahora la formulación de una política unificada de inmigración. Pero, incluso así, la lucha contra la irregularidad ha sido el campo en el que más ha avanzado la cooperación europea en relación con la inmigración. La pertenencia al espacio Schengen ha hecho imprescindible esa cooperación ya que las decisiones que toma un Estado respecto a quién puede entrar afectan a todo el grupo. En este sentido, la creación de FRONTEX (Agencia Europea de Fronteras) es un avance, así como los acuerdos de Prüm, aunque todavía queda mucho espacio para el avance.
La gestión de fronteras exteriores ha sido un aspecto clave de la cooperación europea desde el Programa de Tampere (1999) y se basa en tres líneas: un conjunto de normas comunes, la cooperación operativa entre los Estados miembros y la solidaridad entre ellos y la Comunidad.[13] Además, la gestión común de las fronteras es una de las dimensiones fundamentales del Enfoque global y, a la vez, una necesidad surgida del Acuerdo de Schengen de 1985, ya que la eliminación de controles internos entre los socios europeos exige medidas adicionales en sus fronteras exteriores. Actualmente, 23 de los 27 Estados miembros de la UE forman parte del espacio Schengen, lo que convierte la gestión de las fronteras exteriores en cuestión clave en la agenda de la UE.
Las iniciativas en este campo se han concretado en el Código de Fronteras Schengen, la creación de la Agencia para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores (FRONTEX) y la reciente disponibilidad (desde enero de 2007) del Fondo para las fronteras exteriores que pretende hacer realidad la responsabilidad financiera compartida de la gestión y control de las fronteras exteriores de la UE. El fondo, dotado con 1.820 millones de euros para el período 2007-2013, se utilizará para la mejora de infraestructuras o de los sistemas de vigilancia fronterizos. Entre las últimas medidas impulsadas por la UE destacan la realización de operaciones conjuntas en la región mediterránea y Canarias, la creación de una Red Mediterránea de Patrullas Costeras y un Sistema Europeo de Vigilancia y Asistencia Operativa para mejorar la capacidad de los Estados frente a los flujos de inmigrantes ilegales, el establecimiento de redes regionales de funcionarios de enlace de inmigración y la creación de equipos de reacción rápida. Estos últimos, conocidos por sus siglas en inglés, RABIT, se encuentran a disposición de FRONTEX y están constituidos por 450 expertos nacionales que pueden enviarse rápidamente a cualquier frontera de un Estado miembro que se vea sometida a una presión extraordinaria de inmigración irregular.
Otro de los aspectos firmemente impulsado desde la Comisión y apoyado por los Estados miembros es el aprovechamiento de las posibilidades tecnológicas para mejorar el control fronterizo, de forma que las personas puedan ser identificadas de manera fiable. El objetivo es crear un sistema de información sobre entradas y salidas generalizado y automático, que permita compartir la información disponible entre todos los actores involucrados en las tareas de control de fronteras. La necesidad de mejorar la gestión común de las fronteras de la UE ha propiciado el perfeccionamiento del sistema de visados y del Sistema de Información Schengen (SIS), así como la incorporación de tecnología biométrica.
El mandato para la creación del Sistema Común de Visados proviene de junio de 2002, cuando el Consejo Europeo de Sevilla consideró prioritario su establecimiento. En 2004 se establecieron las bases jurídicas para poner en marcha técnicamente este sistema, que permitirá a las autoridades nacionales incorporar y actualizar datos sobre visados y consultarlos electrónicamente. Cuatro años después, en julio de 2008, el Consejo y el Parlamento europeo adoptaron el reglamento sobre el Sistema de Información de Visados (VIS) y el intercambio de datos sobre visados de corta duración entre los Estados miembros.[14] El VIS tendrá un papel muy relevante en la información sobre la inmigración ilegal, ya que servirá para conocer el número de inmigrantes que han rebasado la estancia máxima autorizada en el territorio de los Estados miembros. En principio, está previsto que se ponga en marcha en diciembre de 2009, por lo que corresponde a la Presidencia española el seguimiento de su implementación.
Asimismo, el VIS, al igual que el EURODAC (base de datos central informatizada que compara huellas dactilares de los solicitantes de asilo), servirán para evitar abusos del sistema de asilo, como la solicitud de éste en diferentes Estados miembros.[15]
(5.3) Inmigración irregular y economía informal
Existe una estrecha relación entre el volumen de inmigración irregular que recibe un país y el tamaño de su economía informal. Expresado de otra forma, los empresarios dispuestos a contratar inmigrantes “sin papeles” son uno de los principales factores de atracción de la inmigración irregular. Para combatir ese empleo ilícito, el Parlamento Europeo aprobó en el 2009 un proyecto de Directiva para establecer sanciones a los empresarios que empleen a residentes ilegales nacionales de terceros países.[16] Lo que se pretende con la norma es estandarizar las sanciones que ya existen a nivel nacional y garantizar la protección de los derechos salariales y de cotización de los trabajadores irregulares, que pueden denunciar a los empresarios. La norma establece sanciones financieras al empresario por cada empleado residente ilegal y el pago de los salarios y de las cotizaciones sociales que no se hayan abonado. Además, las empresas que contraten trabajadores irregulares no podrán recibir ayudas públicas y quedarán excluidas de la adjudicación de contratos públicos. En los casos más graves se contempla el cierre de la empresa. La Directiva prevé incluso convertir en delito penal la contratación de irregulares cuando se repita la infracción por tercera vez en dos años, se haya contratado a más de cuatro irregulares, éstos trabajen en condiciones especialmente abusivas, sean víctimas de la trata de seres humanos (y el empresario lo sepa) o sean menores de edad.
A pesar de que la Directiva permitirá incrementar las sanciones y controles en Estados en los que éstos son débiles, y de que transmite un mensaje disuasorio, seguirán existiendo sectores del mercado de trabajo difícilmente accesibles para la inspección laboral, como el servicio doméstico, que es además el principal sector de la inmigración irregular en Europa. Por otra parte, los servicios de inspección laboral están infradotados en varios países, lo que disminuye su capacidad de control.
(5.4) El retorno de los inmigrantes en situación irregular
La Comisión Europea considera que la estancia irregular de nacionales de terceros países en el territorio de los Estados miembros debilita la credibilidad de una política europea de inmigración. En este contexto se debe situar la denominada “Directiva de retorno”, cuyo nombre completo es “Directiva sobre procedimientos y normas comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países que se encuentren ilegalmente en su territorio”, y que fue finalmente adoptada el 16 de diciembre de 2008.[17]
La propuesta inicial por parte de la Comisión Europea data de 2005 y se ha adoptado tras arduas negociaciones entre los Estados, la Comisión, el Consejo y el Parlamento. Finalmente, el Parlamento Europeo aprobó esta norma, en primera lectura y sin enmiendas, con 369 votos a favor, 197 en contra y 106 abstenciones. La Directiva fue recibida con controversia por la opinión pública europea y por los terceros Estados a cuyos nacionales va dirigida, básicamente en África, Latinoamérica y Asia.
En el informe del Parlamento Europeo sobre la Directiva, elaborado por la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior (LIBE),[18] su ponente Manfred Weber (PPE-DE) afirma que la UE debe tomar una decisión común en relación a los colectivos de inmigrantes residiendo en situación ilegal: o se acuerda que adquieran el estatus de residentes legales o, por el contrario, se articula la manera de que retornen a sus países de origen. Queda claro, al analizar los antecedentes de esta directiva, que la UE ha optado por la segunda alternativa: los residentes irregulares deben abandonar el territorio europeo. En general, las regularizaciones de grandes números de inmigrantes en situación ilegal llevadas a cabo por diversos Estados no han sido bien recibidas por los demás países europeos. Incluso algunos, como Francia, han intentado, aunque sin éxito hasta el momento, prohibir esta posibilidad.
A lo largo de tres años, el recorrido temporal de la Directiva hasta que fue aprobada en el 2008, la propuesta ha sufrido numerosas modificaciones y enmiendas en negociaciones complejas, por un lado entre los 27 Estados miembros y, por otro, en las instituciones comunitarias, fundamentalmente en el Parlamento Europeo, que por vez primera se encontró ante una co-decisión en lo que a inmigración se refiere. El hecho de que ésta se ocupara de la expulsión de los inmigrantes en situación ilegal no fue bien recibido en muchos sectores de la opinión pública europea. Las negociaciones tanto en el Consejo como en el PE fueron difíciles y, en general, los Estados miembros eran muy reticentes a definir un marco mínimo común de procedimientos y condiciones para la expulsión, mostrando los diferentes criterios sobre cuestiones tales como los tiempos límites de retención, los mecanismos de expulsión, la asistencia legal a los irregulares, etc. Así, mientras Francia tiene un período de retención limitado a 30 días, en Malta este plazo se extiende hasta los 18 meses y algunos Estados carecen de límites. Este era uno de los puntos clave de desacuerdo y la Directiva, que fija un máximo de retención de 18 meses, finalmente ha dado cobertura a todas las prácticas, excepto a las de los Estados que no establecen un tiempo máximo de retención o que superan los 18 meses. En definitiva, en este aspecto la Directiva sólo obliga a modificar sus prácticas a Dinamarca, Estonia, Finlandia, Lituania, los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido, todos ellos con períodos de retención superiores a los 18 meses o sin tiempo máximo de retención.[19] En el caso de España, el plazo máximo de retención era de 40 días hasta la reciente ampliación a 60 (Reforma de la Ley de Extranjería).
Otros aspectos relevantes de la Directiva son la inclusión de la obligación de proporcionar asistencia legal gratuita a los inmigrantes irregulares sin recursos, aprobada pese a la resistencia de varios Estados, y la prohibición de reingreso de los expulsados en cualquier país de la UE durante un máximo de cinco años. Esta medida dota a la directiva de una verdadera perspectiva europea ya que la prohibición de entrada es efectiva en los 27 Estados miembros. La Directiva incorpora el principio de “no devolución” (non refoulement), que impide repatriar a alguien cuya vida o libertad corra peligro en el país al que se le devuelve[20] pero admite la expulsión de menores no acompañados si las autoridades han obtenido garantías de que el menor será entregado a un miembro de su familia, a un tutor o a unos servicios de recepción “adecuados” en el Estado de retorno. El margen para la interpretación que la norma permite en este punto ha sido otro de los elementos más criticados desde la perspectiva de los derechos humanos.
Otro aspecto controvertido es el referido a las situaciones de emergencia, cuando un número excepcionalmente importante de personas que deban ser repatriadas plantee una importante carga para un Estado miembro. Dicho Estado podrá decidir en ese caso períodos más largos para el control judicial y rebajar las condiciones de internamiento. Para tomar esta medida, el Estado se limitará a informar a la Comisión. Estas prácticas supuestamente excepcionales pueden no serlo tanto si se tiene en cuenta que muchos de los centros de internamiento, sobre todo en los países fronterizos del Sur de Europa, ya están al límite de su capacidad de acogida.
Uno de los elementos que han frenado sistemáticamente las posibilidades de devolver a los inmigrantes irregulares es el alto coste económico de cada devolución, mayor cuanto más lejano es el país de origen. Para aumentar la capacidad financiera en este terreno y dar respuesta a la demanda de solidaridad de los Estados más afectados, los del Sur de Europa, la UE ha creado el Fondo Europeo para el Retorno, que tiene asignado para el período 2008-2013 676 millones de euros. Otro importante impedimento a las devoluciones ha sido la falta de acuerdos con los países de origen o de tránsito de los inmigrantes irregulares, algo difícil de obtener. Los Estados de origen no están interesados en facilitar el retorno, y los acuerdos son impopulares entre sus poblaciones. Por ello, no es de extrañar que los acuerdos de readmisión firmados por la Comisión Europea hasta ahora no incluyan a los principales emisores de inmigración irregular hacia la UE.[21]
(5.6) Medidas nacionales
En cuanto a las medidas nacionales contra la irregularidad, algunos Estados destacan por su eficacia, como los nórdicos. La inmigración irregular en ellos es minúscula. Es cierto que su situación geográfica, e incluso su clima, hacen más difícil allí la llegada y la vida de los inmigrantes irregulares que en países más cálidos y cercanos a África o Asia, pero esta misma característica es compartida por el Reino Unido, donde, sin embargo, la inmigración irregular es importante ante las deficiencias de los controles internos. El modelo nórdico basa su eficacia en dos elementos: una fuerte cultura política de respeto a la legalidad (en contraste con la Europa del Sur o del Sureste) y una sociedad muy cohesionada, con un extenso control social: sin un documento de identidad de cada Estado –al que un inmigrante irregular no puede acceder– no es posible alquilar un piso, acudir al médico, trabajar, enviar los hijos al colegio o comprar un abono de transporte público. En definitiva, este requisito constituye un importante instrumento disuasivo de la inmigración irregular, pero sólo es efectivo si a la vez los ciudadanos, ya sean empresarios, propietarios de pisos, maestros y médicos comparten el objetivo de evitar la inmigración irregular y si existen mecanismos sancionadores eficaces para los que incumplen las normas.
De la experiencia de los Estados con menor inmigración irregular se deduce la importancia de combatir la cultura política de la aceptación de la ilegalidad, relacionada con la pervivencia de la economía informal o sumergida y con la corrupción. En este sentido, es importante que se refuercen los controles internos sobre el trabajo y la estancia.